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Transférer les Responsabilités de l'UNRWA
à Qui?
Par le Dr Alex Joffe, archéologue et
historien. Il est un compère-Ginsburg Fellow au Forum du Moyen-Orient.
Source: https://besacenter.org/perspectives-Papers/UNRWA
Besa Center perspectives Paper n ° 803, 20
avril 2018
Traduit avec www.DeepL.com/Translator - English version at the bottom
21/04/18
Les changements
politiques internationaux et les véritables crises de réfugiés ont conduit à un
nouvel examen de l'UNRWA, le mécanisme de financement international pour les
Palestiniens.
Résumé: les
changements politiques internationaux et les véritables crises de réfugiés ont
suscité un nouvel examen de l'UNRWA, le mécanisme de financement international
pour les Palestiniens. Le problème du transfert des responsabilités de l'UNRWA
en matière de santé, de bien-être et d'éducation à d'autres organisations n'est
pas facile à résoudre. En dépit des problèmes évidents (principalement la
corruption inévitable), l'absorption de l'UNRWA dans l'AP est la moins mauvaise
alternative, car elle offre un chemin pour le renforcement des capacités et le
contrôle réel.
L'UNRWA, l'organisation pour les « réfugiés »
Palestiniens, financée à l'échelle internationale, fait l'objet d'un nouvel
examen. Les changements sont cruellement nécessaires pour plusieurs raisons
pressantes: réaffecter les ressources internationales aux véritables crises de
réfugiés; faire avancer la cause d'un
État palestinien; éliminer une anomalie lourde, destructrice et coûteuse du
système international; et améliorer les chances de paix entre les Palestiniens
et Israël.
Trois possibilités se présentent en ce qui
concerne l'avenir de l'UNRWA.
Premièrement, ses responsabilités peuvent
être déplacées vers l'autorité palestinienne (AP). Deuxièmement, ils peuvent
être pris en compte par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les
réfugiés (HCR). Troisièmement, l'UNRWA peut être conservé intact.
De ces options, l'AP offre la «meilleure»
alternative.
Pourquoi l'AP? Une partie du raisonnement est
technique. D'une chose, la réaffectation de l'aide étrangère à une entité
d'État reconnue internationalement crée – du moins en théorie – un niveau plus
élevé de renforcement des capacités, où les besoins et les ressources peuvent
être évalués et alignés plus rapidement et plus facilement. C'est aussi, de
manière générale, en phase avec les processus politiques démocratiques. Les
États ne réagissent pas seulement aux questions évaluées de haut en bas et de
manière technocratique, mais aussi aux pressions politiques de bas en haut.
L'Autorité palestinienne serait donc
responsable des Palestiniens sur ses propres territoires ainsi que de ceux qui résident
dans d'autres Etats arabes. Elle serait obligée d'agir comme un État et de
défendre les droits et les intérêts de ses propres citoyens.
Sur le plan externe, l'aide étrangère à un
État peut aussi - en théorie - faire l'objet d'un contrôle plus rigoureux de la
part des donateurs. Contrairement aux évaluations internes de l'UNRWA, qui
trouvent rarement des problèmes, sauf dans l'ampleur prétendument inadéquate de
l'aide et des programmes, l'examen externe par les pays donateurs examinerait
les paramètres et les gains d'efficacité, repérerait la corruption,
déterminerait le succès ou l'échec des programmes et évaluerait le niveau
global des besoins. L'examen externe est conçu pour encourager l'autosuffisance
et non la dépendance.
Les problèmes liés à l'octroi d'une aide
supplémentaire à l'Autorité palestinienne sont inévitables. Premièrement, il y
a la garantie de la corruption. Encore plus d'aide enrichira les kleptocraties
enracinées et stimulera le racket et le patrimonialisme, au détriment des programmes
réels et des besoins réels. Les programmes efficaces seront certainement
détruits au profit de programmes inefficaces, voire inexistants.
Le cycle du vol officiel de l'aide, qui se
traduit par des appels à plus d'aide, accompagnés de récits de pathos et de
menaces de violence, s'étendra sans aucun doute. Il en sera de même pour
l'incitation officielle et le détournement de fonds afin de renforcer le droit
international contre Israël et le terrorisme.
Mais la possibilité de surveillance et la
certitude de la corruption fournissent également de minces lignes de couverture
politique pour des changements fondamentaux. En "normalisant" l'aide
étrangère à l'AP à la place de l'UNRWA, les donateurs occidentaux légitiment
l'État palestinien et se donnent aussi une couverture pour faire pression sur
lui en réduisant ou en supprimant l'aide. L'aide étrangère est également
soumise aux pressions politiques occidentales normales des circonscriptions des
pays donateurs, qu'elles soient favorables ou opposées. Les violations des
droits de l'homme (telles que celles qui ont récemment entraîné une réduction
de l'aide au Myanmar) pourraient finalement avoir un impact sur l'Autorité
palestinienne.
En réalité, l'aide étrangère relève presque
exclusivement des diplomates et des spécialistes du développement. Ils ne
déclarent jamais les problèmes résolus, et - comme leurs maîtres politiques -
ils ont soif de "stabilité" qui maintiendra la circulation de
l'argent et les problèmes intacts tout au long du prochain cycle de crédits.
Mais échapper au fétichisme à l'égard de l'UNRWA est vital.
L'UNRWA est une entité iconique et
sacro-sainte. Sans elle, l'aide aux Palestiniens ne serait plus une
manifestation sacralisée de soutien à leurs récits de déplacement et de retour,
ou au système international lui-même et à l'ONU. La question palestinienne sera
mise en proportion, tandis que d'autres besoins et problèmes, comme les
véritables crises de réfugiés en Syrie et au Yémen, recevront l'attention et
les ressources nécessaires.
Enfin, le transfert de responsabilité
permettrait de répondre à deux exigences culturelles et politiques. Tout
d'abord, la question du statut final serait au moins partiellement retirée de
la table : celle de savoir qui porte la responsabilité des "réfugiés"
palestiniens. C'est l'AP. Même sans répudier formellement le "droit au
retour", que l'UNRWA soutient et que l'Autorité palestinienne ne peut pas
abandonner à ce stade, la question serait progressivement annulée en termes
théoriques et pratiques.
La prise de responsabilité de l'Autorité
palestinienne et la fin de l'UNRWA contribueront aussi beaucoup à forcer les
Palestiniens à abandonner le rôle central du statut de réfugié dans leur propre
culture. Ce ne sont pas des réfugiés, et encore moins des réfugiés qui bénéficient
d'un soutien international. C'est un peuple avec son propre état naissant.
Pourquoi ne pas confier les responsabilités
de l'UNRWA au HCR ? Premièrement, la question des "réfugiés"
palestiniens est en effet un fétichisme mondial, non seulement pour les
Palestiniens et le monde arabe et musulman, mais aussi pour l'Occident, ses
communautés universitaires, diplomatiques, de développement et philanthropiques
interdépendantes, et sa gauche. Transférer le lieu de ce fétiche d'une
organisation de l'ONU à une autre - ce qui est, en termes politiques, une
quasi-impossibilité, étant donné la responsabilité ultime de l'Assemblée
générale des Nations Unies pour le sort de l'UNRWA - ne ferait qu'étendre le
rayon de son influence déjà destructrice.
La question des "réfugiés"
palestiniens ne ferait que prendre le relais et détruire une autre organisation
de l'ONU, une organisation qui fait un travail important à l'échelle mondiale.
Dans la pratique, le transfert des employés de l'UNRWA au HCR garantirait que
cette dernière organisation serait prise en charge de l'intérieur. Les
prédilections et les besoins des Palestiniens subsume ceux des vrais réfugiés.
Les règles du jeu seraient massivement biaisées et la concurrence pour les
ressources serait brutale. Les Palestiniens, habitués à un flux perpétuel de
ressources et d'indulgences politiques, se trouveraient en concurrence avec des
réfugiés ayant des besoins réels. Il est peu probable qu'ils l'acceptent, et le
résultat serait la destruction du HCR de l'intérieur.
Avoir deux niveaux de "réfugiés"
avec deux philosophies dominantes, l'une institutionnalisée en permanence en
attendant une restauration magique du statu quo d'avant 1948, et l'autre
situationnelle, qui aide les réfugiés à revenir quand c'est possible et à se réinstaller
quand ce n'est pas possible, est aussi une recette pour le désastre. Il est
concevable que de véritables populations de réfugiés exigeraient des accords
similaires à celui que les Palestiniens ont obtenu : un maintien international
permanent et un soutien politique illimité. Non seulement la culture des
réfugiés palestiniens serait perpétuée, mais elle serait exportée dans le monde
entier. La question palestinienne écraserait non seulement une autre
organisation des Nations Unies mais, plus largement, une approche globale des
réfugiés.
Ces problèmes sont-ils en fait des arguments
en faveur du maintien de l'UNRWA ? On peut soutenir que l'UNRWA est la solution
la moins mauvaise. Mais la stase n'offre aucune possibilité de changement.
L'UNRWA se situe en dehors de la politique internationale normale et des
schémas normaux de contrôle politique pour les organisations internationales.
Elle prolonge et promeut délibérément la culture des réfugiés palestiniens et
transfère la responsabilité de ces derniers à la communauté internationale. Le
leadership international est historiquement impuissant face aux récits
palestiniens jumelés du pathos des réfugiés et des menaces de violence. Les
processus politiques au sein de la communauté palestinienne, à l'intérieur des
pays donateurs et au sein de la communauté internationale dans son ensemble
sont effectivement court-circuités par ces anomalies.
Traditionnellement, les plaintes concernant
l'UNRWA sont déposées au Congrès américain ou ailleurs et adressées aux dirigeants
de l'UNRWA, en principe des fonctionnaires internationaux, qui promettent
ensuite des enquêtes ou des changements, mais se plaignent plus souvent avec
amertume de la témérité du contrôle. Seules les pressions financières ont
attiré l'attention des dirigeants de l'UNRWA, qui ont tissé ses récits
traditionnels de famine imminente et amassé des fonds ailleurs tout en
effectuant des compressions. Dans l'ensemble, les dirigeants semblent avoir
adopté la mentalité palestinienne de fermeté, de persévérance, d'enfoncement et
de résistance au changement.
Actuellement, tout changement concernant
l'UNRWA reste improbable, ne serait-ce qu'en raison des divisions politiques et
culturelles croissantes entre Gaza et la Cisjordanie. Gaza - qui, sans l'UNRWA
et ses marchés noirs, a une économie qui fonctionne à peine - est un problème
particulièrement vexant, bien qu'il ait fait l'objet de nombreux plans de
développement qui posent l'énorme contribution de l'argent de quelqu'un
d'autre.
Il n'y a aucune chance que l'ONU elle-même,
et encore moins l'UNRWA, conçoive des changements. Heureusement,
l'administration Trump et le nouveau régime saoudien de Muhammad bin Salman
pourraient, pour la première fois en soixante-dix ans, être disposés et
capables d'exercer des pressions sur leurs propres gouvernements et alliés pour
forcer le changement. Compte tenu du nadir où la politique palestinienne est
positionnée et de la position de l'Autorité palestinienne dans les mondes arabe
et musulman, et des vastes besoins des véritables réfugiés, il y a peut-être un
certain espoir. La simple réorientation de l'argent de l'UNRWA vers l'Autorité
palestinienne serait un pas important vers la réduction du nœud gordien.
Le transfert des responsabilités de l'UNRWA à
l'Autorité palestinienne est loin d'être une solution idéale. D'une certaine
manière, c'est une recette garantie pour une toute nouvelle sorte de chaos.
Mais d'un point de vue stratégique, en forçant des changements politiques et
culturels, elle ferait avancer les choses. La planification est donc
essentielle pour préparer le terrain.
Tout changement au sein de l'UNRWA sera
soumis à une myriade de problèmes politiques, juridiques, bureaucratiques et
pratiques. Quels départements de l'AP assumeraient les responsabilités de
l'UNRWA pour quoi ? Quels mécanismes de surveillance doivent être mis en place
? Une partie du problème est que l'UNRWA, qui est géré à la fois par et pour
les Palestiniens, n'est pas soumis à une planification extérieure (à
l'exception des spécialistes privilégiés), et encore moins à un véritable
contrôle international. Un processus transparent de planification d'un
transfert à l'Autorité palestinienne exigerait nécessairement que l'UNRWA
révèle qui fait quoi et comment, et des niveaux similaires de transparence seraient
exigés de l'Autorité palestinienne. Cela semble peu probable pour l'instant,
mais pourrait devenir une réalité si les deux entités sont confrontées à la
possibilité de réductions draconiennes.
Il est également essentiel de placer l'UNRWA
dans la sphère normale de la politique mondiale. La planification exige d'abord
de comprendre les intérêts et les besoins des parties prenantes et de leurs
bureaucraties contradictoires. Dans le contexte israélien, alors que des
éléments de l'échelon politique ont exprimé leur soutien aux changements
apportés à l'UNRWA, les établissements de défense et de sécurité n'ont aucun
intérêt dans quoi que ce soit qui pourrait créer de l'incertitude, et encore
moins se retourner contrecarrer et accroître leurs responsabilités. Quels
mécanismes ou garanties pourraient persuader ces derniers d'appuyer les
changements apportés à l'UNRWA ?
De même, dans le contexte américain,
l'establishment de la politique étrangère s'est longtemps opposé avec amertume
à tout changement concernant les Palestiniens et a travaillé bureaucratiquement
pour contrecarrer les changements, même mineurs. L'establishment de la défense,
en revanche, a eu tendance à considérer la question palestinienne comme quelque
chose à maintenir en proportion de menaces stratégiques plus importantes.
Mais avec un nouveau leadership américain et
un paysage stratégique radicalement modifié, les menaces croissantes de l'Iran
et de la Russie au niveau local, de la Chine et de l'Islam radical à l'échelle
mondiale, on peut peut-être avancer de nouveaux arguments concernant l'UNRWA
qui changeraient les attitudes bien ancrées. Il est certain que les nouveaux
dirigeants devraient être capables de forcer les bureaucrates à mettre en œuvre
de nouvelles politiques.
Il y a maintenant une rare occasion de
changer l'approche globale des Palestiniens et d'aider la cause de la paix. Une
réflexion approfondie sur le problème de l'UNRWA est attendue depuis longtemps,
de même que des solutions créatives et audacieuses.
Transfer UNRWA's Responsibilities
to Whom?
by Dr. Alex Joffe, an archaeologist and historian. He is a
Shillman-Ginsburg Fellow at the Middle East Forum.
Source: https://besacenter.org/perspectives-papers/unrwa-responsibilities/
21/04/18
International
political changes and genuine refugee crises have prompted a renewed
examination of UNRWA, the internationally funded mechanism for the
Palestinians.
BESA
Center Perspectives Paper No. 803, April 20, 2018
EXECUTIVE
SUMMARY: International political changes and genuine refugee crises have
prompted a renewed examination of UNRWA, the internationally funded mechanism
for the Palestinians. The problem of transferring UNRWA’s health, welfare, and
education responsibilities to other organizations is not easily resolved.
Despite obvious problems (primarily the inevitable corruption), absorbing UNRWA
into the PA is the least bad alternative, as it offers a path for both
capacity-building and real oversight.
UNRWA,
the internationally funded “refugee” organization for the Palestinians, is the
subject of new scrutiny. Changes are badly needed for several pressing reasons:
to reallocate international resources to genuine refugee crises; to advance the
cause of a Palestinian state; to remove a ponderous, destructive, and expensive
anomaly from the international system; and to improve the chances of peace
between the Palestinians and Israel.
Three
possibilities present themselves with regard to the future of UNRWA. First, its
responsibilities can be shifted to the Palestinian Authority (PA). Second, they
can be taken on by the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR).
Third, UNRWA can be kept intact.
Of
these options, the PA offers the “best” alternative.
Why
the PA? Part of the rationale is technical. For one thing, reassigning foreign
aid to an internationally recognized, state-like entity creates – at least in
theory – a higher level of capacity-building, where needs and resources can be
more quickly and easily assessed and aligned. This is also, broadly speaking,
in tune with democratic political processes. States respond not only to
top-down, technocratically assessed issues but to bottom-up political pressure.
The
PA would therefore be responsible for the Palestinians within its own
territories as well as those who reside in other Arab states. It would be
forced to act like a state and defend the rights and interests of its own
citizens.
Externally,
foreign aid to a state can also – in theory – be subject to more rigorous donor
oversight. Unlike UNRWA’s internal assessments, which rarely find problems
except in the allegedly inadequate scale of aid and programs, external review
by donor countries would examine metrics and efficiencies, spot corruption,
determine the success or failure of programs, and assess the overall level of
need. External review is designed to encourage self-sufficiency, not
dependency.
The
problems with giving yet more aid to the PA are inescapable. First is the
guarantee of corruption. Even more aid will enrich the entrenched kleptocracies
and boost racketeering and patrimonialism, to the detriment of real programs
and real needs. Effective programs will most certainly be destroyed in favor of
ineffective or even nonexistent ones.
The
cycle of official theft of aid, which results in pleas for more aid,
accompanied by tales of pathos and threats of violence, will expand without
question. So, too, will official incitement and the diversion of funds to
bolster both international lawfare against Israel and actual terrorism.
But
the possibility of oversight and the certainty of
corruption also provide slender lines of political cover for fundamental
change. By “normalizing” foreign aid to the PA in place of UNRWA, Western
donors legitimize Palestinian “statehood” and also give themselves cover to
pressure it by reducing or removing aid. Foreign aid is also subject to normal
Western political pressures from constituencies in the donor countries both in
favor and opposed. Human rights abuses (such as those that recently caused a
reduction in aid to Myanmar) could finally have an impact on the PA.
In
reality, foreign aid is almost the exclusive responsibility of diplomats and
development specialists. They never declare problems solved, and – like their
political masters – they thirst for “stability” that will keep the money
flowing and the problems intact through the next appropriations cycle. But
escaping the fetish regarding UNRWA is vital.
UNRWA
is an iconic and sacrosanct entity. Without it, aid to the Palestinians would
no longer be a sacralized demonstration of support for their narratives of
displacement and return, or for the international system itself and for the UN.
The Palestinian issue would be put into proportion while other needs and
issues, like the genuine refugee crises in Syria and Yemen, would receive
proper attention and resources.
Finally,
by transferring responsibility, two cultural-political requirements would be
addressed. First, a final status issue would be at least partially taken off
the table: that of who bears responsibilities for Palestinian “refugees”. It is
the PA. Even without formally repudiating the “right of return”, which UNRWA
supports and the PA cannot at this point conceivably abandon, the issue would
be incrementally quashed in theoretical and practical terms.
The
PA’s taking responsibility, and the end of UNRWA, would also go a long way
towards forcing Palestinians to give up the centrality of refugee-ness in their
own culture. They are not refugees, much less internationally supported ones.
They are a people with their own nascent state.
Why
not assign UNRWA’s responsibilities to UNHCR? First, the Palestinian “refugee”
issue is indeed a global fetish, not simply for the Palestinians and the Arab
and Muslim world, but for the West, its interrelated academic, diplomatic,
development, and philanthropic communities, and its left. Transferring the
locus of that fetish from one UN organization to another – which is, in
political terms, a near impossibility, given the ultimate responsibility of the
United Nations General Assembly for UNRWA’s fate – would simply extend the
radius of its already destructive influence.
The
Palestinian “refugee” issue would simply take over and destroy another UN
organization, one that does important work globally. Practically speaking,
transferring UNRWA’s employees to UNHCR would guarantee that the latter
organization would be taken over from within. The Palestinians’ predilections
and needs would subsume those of real refugees. The playing field would be
massively skewed, and the competition for resources would be brutal.
Palestinians, accustomed to a perpetual flow of resources and political
indulgences, would find themselves in competition with actual refugees with
actual needs. They are unlikely to accept this, and the result would be the
destruction of UNHCR from within.
Having
two tiers of “refugees” with two overriding philosophies, one permanently
institutionalized pending a magical restoration of the pre-1948 status quo, and
the other situational, which helps refugees return when possible and resettle
when not, is also a recipe for disaster. It is conceivable that real refugee
populations would demand similar deals to the one the Palestinians achieved:
permanent international maintenance and unlimited political support. Not only
would Palestinian refugee culture be perpetuated, but it would be exported
globally. The Palestinian issue would crush not only another UN organization
but, more broadly, a global approach to refugees.
Are
these problems in fact arguments for keeping UNRWA? It can be argued that UNRWA
is the least bad solution. But stasis offers no possibility for change. UNRWA
stands outside normal international politics and normal patterns of political
oversight for international organizations. It deliberately prolongs and
promotes Palestinian refugee culture, and transfers responsibility away from
them and onto the international community. International leadership is
historically helpless against the twinned Palestinian narratives of refugee
pathos and the threats of violence. Political processes within the Palestinian
community, internally within donor states, and within the international
community as a whole are effectively short-circuited by these anomalies.
Traditionally,
complaints about UNRWA are raised in the US Congress or elsewhere and addressed
to UNRWA’s leaders, nominally international civil servants, who then promise
investigations or change but more frequently complain bitterly about the
temerity of oversight. Only financial pressures have gotten the attention of
UNRWA’s leadership, which has woven its traditional tales of impending
starvation and raised monies elsewhere while making cutbacks. Overall the
leadership seems to have adopted the Palestinian mentality of steadfastness,
digging in, and resisting change.
At
present, any sort of change regarding UNRWA remains unlikely, if only given the
political and expanding cultural divisions between Gaza and the West Bank. Gaza
– which, minus UNRWA and its black markets, has a barely functioning economy –
is a particularly vexing problem, albeit one that has been the subject of many
development plans that posit enormous inputs of someone else’s money.
There
is also no chance that the UN itself, much less UNRWA, would conceive of any
changes. Fortunately, the Trump administration and the new Saudi regime of
Muhammad bin Salman might, for the first time in seventy years, be willing and
able to exert pressure on their own governments and allies to force change.
Given the nadir where Palestinian politics are positioned and the PA’s standing
in the Arab and Muslim worlds, and the vast needs of genuine refugees, perhaps
there is some hope. Simply redirecting money from UNRWA to the PA would be an
important step towards cutting the Gordian Knot.
Transferring
UNRWA’s responsibilities to the PA is far from an ideal solution. In a way, it
is a guaranteed recipe for an entirely new sort of chaos. But in a strategic
sense, by forcing political and cultural changes, it would move matters
forward. Planning is therefore essential to laying the groundwork.
Any
shifts in UNRWA will be subject to myriad political, legal, bureaucratic, and
practical problems. Which PA departments would assume UNRWA responsibilities
for what? What oversight mechanisms must be put in place? Part of the problem
all along has been that UNRWA, which is run both by and for Palestinians, is
not subject to outside planning input (except from favored specialists), much
less real international oversight. A transparent process of planning a transfer
to the PA would necessarily require UNRWA to reveal who does what and how, and
similar levels of transparency would be required from the PA. This seems
unlikely at the moment, but could become a reality if both entities are faced
with the possibility of draconian cuts.
Putting
UNRWA within the normal sphere of global politics is also critical. Planning
requires first understanding the interests and needs of stakeholders and their
contradictory bureaucracies. In the Israeli context, while elements of the
political echelon have expressed support for changes to UNRWA, the defense and
security establishments have no interest in anything that could create
uncertainty, much less backfire and increase their responsibilities. What
mechanisms or guarantees could persuade the latter to support changes to UNRWA?
Similarly
in the American context, the foreign policy establishment has long been
bitterly opposed to any shifts regarding the Palestinians and has worked
bureaucratically to thwart even minor changes. The defense establishment, by
contrast, has tended to regard the Palestinian issue as something to be
maintained in proportion to greater strategic threats.
But
with new American leadership and a radically altered strategic landscape, the
escalating threats of Iran and Russia locally and China and radical Islam
globally, perhaps new arguments can be made regarding UNRWA that would shift
entrenched attitudes. Certainly new leadership should be capable of forcing
bureaucrats to execute new policies.
There
is now a rare opportunity to change the global approach to the Palestinians and
to help the cause of peace. Deep thought about the problem of UNRWA is long
overdue, as are creative and daring solutions.